לאחר 20 שנה של קיצוצים: הדיור הציבורי חוזר

<<המחאה הציבורית הגדולה בנושא הדיור חשפה את אחת מהבעיות הקשות בתחום - התעלמות רבת שנים של המדינה מהזכאים לסיוע בדיור. בסקירת בנק ישראל על שוק השכירות, שהופיעה בתחילת השבוע, נכתב כי "שחיקת הסיוע הסוציאלי בדיור על כל רבדיו ושינוי אופיו, החל באמצע שנות ה-90, באו לידי ביטוי בירידת מספר המשפחות הנהנות מהסיוע ובירידה ריאלית של כ-77% בתקציבי הממשלה שהופנו למטרה זו בשנים 2000-2010".

בדו"ח ועדת טרכטנברג נכתב כי "בתחום הסיוע בשכר הדירה חלה שחיקה בגובה הסיוע שלא התעדכן מ-2002 ועומד על כ-800 שקל בממוצע, לצד עלייה חדה במחירי שכר הדירה בשוק החופשי". שתי התייחסויות אלה הן עדות חזקה להידרדרות הדיור הציבורי, ואולי גם לכך שדברים עומדים להשתנות.

אף שנושא הסיוע הסוציאלי, שאליו משתייך הדיור הציבורי, נדחק במשך שנים לשולי השיח הציבורי, אין לזלזל בממדיו: לפי נתוני בנק ישראל, 137.5 אלף משקי בית, שהם כ-7% מסך משקי הבית וכ-27% מציבור שוכרי הדירות בישראל, קיבלו ב-2009 סיוע בתשלום שכר דירה. "הערך הריאלי הממוצע של הסיוע בשכר דירה למשפחה זכאית נותר כמעט ללא שינוי במהלך השנים, אך ביחס למחירי שכר הדירה שעלו - בפרט בשלוש השנים האחרונות - הוא נשחק מאוד", נכתב בסקירה.

באחרונה נהפך הדיור הציבורי לאחת מגולות הכותרת של מדיניות שר השיכון, אריאל אטיאס, שאף התעמת בשבועות האחרונים עם האוצר בעניין. צוות מומחי הדיור של מחאת האוהלים קורא אף הוא להגדלת מאגר הדירות, וגם בתקשורת זוכה הרעיון לבחינה מחודשת.

מפעל מרשים שדעך והלך

בראשית היה הדיור הציבורי אחד ממפעליה המרשימים, גם אם השנויים במחלוקת, של ישראל הצעירה. הצורך הדחוף לשכן מאות אלפי עולים הביא לבנייה ציבורית מסיבית, בשיעור של 50% מכלל הבנייה למגורים בשנות ה-50. כך דאגה המדינה למי שלא יכול היה לרכוש דירה, לפחות עד שיצליח לעמוד על רגליו מבחינה כלכלית. לפי העקרון, התקף גם כיום, הדייר משלם דמי שכירות למדינה, המסובסדים בשיעור משתנה לפי פרמטרים סוציו-אקונומיים.

בסוף שנות ה-60 כבר ירד שיעור הבנייה הציבורית ל-30% מכלל הבנייה, ובהמשך קפא מפעל הבנייה הציבורית כמעט לחלוטין (מלבד שנות ה-90, אז נבנו עשרות אלפי יחידות דיור בגל העלייה מבריה"מ לשעבר ומאתיופיה), והותיר עשרות מתחמי דיור אפורים ומוזנחים למראה, שנהפכו ברבות השנים למוקדי עוני ופשיעה.

חוק הדיור הציבורי מ-1998 איפשר לדיירים לרכוש דירות מהמדינה בהנחות מפליגות - ועשרות אלפי דיירים, בייחוד באזור המרכז, עשו זאת. בכך קוצץ מספר יחידות הדיור שבידי המדינה בכשליש.

מתוך כ-110 אלף דירות שניהלו החברות המשכנות (עמידר, עמיגור, חלמיש ועוד) עד 1998, נותרו כיום בידי המדינה כ-67 אלף. ניסיונות לברר מספרים מדויקים במשרד השיכון העלו לא פעם נתונים חלקיים שלעתים אינם מתיישבים ביניהם, ולפיכך - יש לעתים חוסר התאמה בין הנתונים, ובייחוד בכל הקשור למספר הדירות בדיור הציבורי. סעיפי החוק שלפיהם היו אמורות הכנסות המדינה ממכירת הדירות לשמש לרכישת דירות ציבוריות חדשות, הוקפאו במסגרת חוק ההסדרים של השנה העוקבת לחקיקה. המדינה גרפה כ-2.3 מיליארד שקל לקופתה במבצעי המכירה, אך עד כה לא נבנתה ולו דירה אחת.

לדברי עו"ד עדי הדר, דירקטור בחברת השיכון העירונית-ממשלתית חלד, המשמש גם עו"ד של חברת הדיור הציבורי חלמיש, "בתחילת שנות ה-2000 דגלו מקבלי ההחלטות בחיסול מאגר הדיור הציבורי. הטיעונים היו שהדיור הציבורי מנציח את העוני. כך נוצר מצב שבזמן שהאוכלוסייה גדלה, ושיעור העניים בה גם הוא גדל והולך, חל צמצום משמעותי ביותר במספר הדירות".

עיקר המצוקה נוצרה במרכז - שם בוצעו כמעט כל הרכישות. לדברי ישראל שוורץ, סמנכ"ל בכיר לאכלוס במשרד השיכון, "אנשים קנו את הדירות (של הדיור הציבורי, נ"ב) ה'שוות' יותר כמו שאומרים, ולכן עיקר המצוקה כיום היא במרכז". כמו מרבית הגורמים שעמם שוחחנו, גם שוורץ מצביע על חוק הדיור הציבורי כאחד הגורמים העיקריים (אם כי לא היחיד) לשבר בענף: "הכנסת אהבה את החוק. אני, כפקיד ציבור, ממש לא. נכון, זה נחמד לתת לקשיש לקנות בהנחה את הדירה שבה הוא גר, אבל זה בא על חשבון מישהו, שעבורו כבר לא תהיה דירה". החוק היה טעות היסטורית".

"תנאי הדיור פוגעים בכבוד האדם"

החדשות הטובות מבחינת העוסקים בתחום הן שכיום מבצעי המכר הופסקו. תקציב 2011-2012 המליץ לשים להם סוף וגם ועדת טרכטנברג קראה לשמור על מלאי הדירות שנותר למען הזכאים. את המלאי המדולדל שנותר חולקים משרד השיכון (שזוכה לשני שלישים מהדירות) ומשרד הקליטה. לשני המשרדים יש קריטריונים נבדלים לזכאות. כיום יש כ-2,000 משפחות העומדות בקריטריונים של משרד השיכון (משפחות עם שלושה ילדים לפחות וקיום מקצבאות ביטוח לאומי). למשרד הקליטה, שלו קריטריונים נוקשים פחות, יש 30 אלף זכאים (קשישים, נכים ומשפחות חד-הוריות).

כך או כך, אין בהגדרתן כזכאיות לספק לאותן משפחות דיור. המשמעות בפועל היא כניסה לרשימת המתנה שכמעט לעולם אינה מסתיימת, ובינתיים מסייעת המדינה בשכר דירה ב-1,250-1,550 שקל בחודש. לדברי שוורץ, "אישורי הזכאות לא יוצרים דירות - הם יוצרים אשליות. ייתכן שמשפחה שמאושרת לקבלת דירה ממתינה 8-10 שנים. לעתים אדם ממתין שנים עד שלבסוף זכאותו פגה. יש לא מעט מצבים קפקאיים".

לצד הצטמצמות מאגר הדירות, הידרדר מצב הדירות הקיימות. לפני כשנה פירסם מבקר המדינה דו"ח חריף שבו יצא נגד רמת התחזוקה הירודה שמספקות החברות המשכנות, ובראשן עמידר. "תנאי הדיור בדיור הציבורי חמורים וגורמים לפגיעה בכבוד האדם", קבע.

במשרד השיכון ובעמידר טוענים מנגד כי רמת התחזוקה קשורה לצמצום המשאבים המוקצים לנושא. שוורץ: "רוב הדירות הן משנות ה-50 וה-60, וברור שהן דורשות הרבה תחזוקה. אך ככל שעובר הזמן האמצעים שהמדינה מוכנה להקדיש לתחום מתמעטים. האוצר היה שמח לקום בבוקר ולגלות שהביטוי 'דיור ציבורי' נעקר מהמילון". עם זאת, גם במשרד השיכון וגם בעמידר סיפרו שהשנה נהנה הדיור הציבורי מתקציבים מוגדלים לשיפוץ - גם בשל דו"ח המבקר - בסך של 70 מיליון שקל, לעומת 50 מיליון שקל בשנים עברו.

היתה זו תמונת המצב ערב הגשת המלצות צוות הדיור של ועדת טרכטנברג, שבראשו עמד מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אייל גבאי. כבר בשבועות שקדמו להגשת ההמלצות נרשמו התכתשויות בין משרדי האוצר והשיכון, כשהאחרון דרש בין היתר להשוות את הסיוע בשכר הדירה למשפחות זכאיות לשכר דירה ריאלי. עם פרסום המלצות ועדת טרכטנברג, הוציא אטיאס הודעת גינוי חריפה שלפיה כמעט אף אחת מהצעות משרדו לא באה לידי ביטוי.

אחת ההצעות כללה חידוש הדרגתי של מאגר הדירות הציבוריות באופן שלא יכביד על תקציב המדינה, באמצעות חיוב היזמים הבונים על קרקעות של מינהל מקרקעי ישראל להקצות כ-5% מהדירות לדיור ציבורי. אטיאס הבטיח שיפעל להעביר זאת כהצעת חוק פרטית.

בדו"ח טרכטנברג נכללה המלצה ליישם את ההחלטה לבניית דיור לאוכלוסיית הקשישים בשטחים חומים (שטחים המיועדים לצורכי ציבור) פנויים, בפיילוט שבו יושקעו 44 מיליון שקל בשלב ראשון, תוך תמרוץ הרשויות המקומיות במימון של 110 אלף שקל ליחידה. עוד המליצה הוועדה על הגדלת היקף הסיוע בשכר דירה ב-160 מיליון שקל, שמתוכם יופנו 40 מיליון שקל לקשישים; ולבסוף המליצה הוועדה על הגדלת הסיוע למשפחות זכאיות דיור - אך עשתה זאת באופן שנוי במחלוקת, שלפיו את הגדלת הסיוע ל-3,000 שקל יקבלו רק מי שיבחרו במסלול "שכירות ארוכת טווח".

משמעות סעיף זה היא ויתור על זכאות לדיור ציבורי לתקופה של חמש שנים. כשיחדשו את זכאותם בתום התקופה, הם יהיו שוב אחרונים בתור. "למעשה, משתמשים במצב הכלכלי הקשה של האיש כדי להוציא אותו מרשימת הזכאות", תוקף שוורץ. "חשבנו שזה לא ראוי".

ההמלצה הרגיזה גם לא מעט מיוצאי מדינות חבר העמים. לדברי הפעיל החברתי אלכס טנצר, "המסלול של שכירות ארוכת טווח פתוח רק בפני זכאי משרד השיכון, כך שההמלצה אינה רלוונטית לעשרות אלפי זכאי משרד הקליטה".

דרושות 3,000 דירות מדי שנה

גם צוות המומחים שהוקם מטעם מחאת האוהלים (ועדת ספיבק-יונה) ביקר את ההמלצות. "אפילו הגדלת הסיוע בשכר הדירה לזכאים בעוד כמה מאות שקלים לא תעזור, בסוף שוב מפקירים את הזכאי לכוחות השוק", טוענת ד"ר אמילי סילברמן, שעמדה בראש צוות דיור, קרקע ותכנון של הוועדה. "אדם מלחפש דירה, ואין לו לא פיקדון ולא ערבים שנדרשים כדי להשיג דירה ראויה. מצב שכזה באופן ודאי שולח אותו לאיפה שזול, ושוב הגענו למצב של יצירת גטו לעניים".

בדיון אודות הדיור הציבורי ניצבת ד"ר סילברמן באופן מובהק בצד התומך. כדאי להטות אוזן להצעותיה, ולו בשל העובדה שזה הכיוון שבו צועדות כיום מרבית מדינות OECD. לדבריה, "החשיבה המקורית על דיור בר השגה היתה שהמדינה בונה, מתקצבת, מפקחת וקובעת מי זכאי - ובעצם עושה הכל. ההגדרה של דיור ציבורי כיום היא שונה. אין מדינה מודרנית שבונה גושים של שיכונים כמו פעם. כיום השאיפה היא לשלב דיור ציבורי בתוך מגורים רגילים, כשמי שאחראי לבנייה הוא לרוב לא המדינה. היא לא בונה אבל נשארת בתמונה כמכתיבת המדיניות, מתקצבת, מחוקקת ומפקחת. לדיור מסוג כזה גם אנחנו צריכים לשאוף".

בדו"ח שהגיש, ממליץ צוותה של סילברמן "לשקם ולחדש את מאגר הדיור הציבורי, על ידי בנייה או רכישה, ושילוב הדירות החדשות בבניינים רגילים". עוד נכתב כי "בקרקעות המדינה יכולה הממשלה לדרוש שחלק מהדירות יימסרו לה על ידי היזם במחיר עלות בנייה, וכך להגדיל את מאגר הדיור עבור זכאי הדיור הציבורי ולשלבו בדיור רגיל. הגדלת המאגר תאפשר את הרחבת הקריטריונים לזכאות".

את הגדלת היצע הדירות מציע צוות המומחים לעשות בשני צעדים. הראשון, בטווח המיידי, הוא איתור דירות והכשרתן למגורים. הצעד השני הוא בניית יחידות דיור ציבוריות בבניינים רגילים, במסגרת תמ"א 38, תוך מתן תמריצים ליזמים. תוספת היחידות הנדרשת לדברי הצוות היא של כ-3,000 דירות בשנה, בעשר השנים הבאות. כך צפוי מלאי הדיור הציבורי, שכיום הוא 3%, לצמוח ל-5% מסך יחידות הדיור במדינה.

השאיפה ליצירת תמהיל של דיור ציבורי בסביבת מגורים "רגילה", בניגוד לשיכוני העבר, משותפת לכל העוסקים בתחום - בהם ראשי עמידר. בחברה מנסים לקדם הוספת 30 אלף יחידות דיור בעשור הקרוב, ולו רק כדי לחזור לכמות הדירות שהיתה לפני שהתחילו מבצעי המכר. הפתרון המוצע על ידם מזכיר את זה שמנסה לקדם אטיאס, אך בכמות כפולה - הקצאת 10% מהדירות בכל פרויקט חדש.

לדברי מנכ"ל עמידר, יעקב ברוש, "בכל שנה ייתוספו למאגד הדיור הציבורי 3,000 יחידות, ובתוך עשר שנים נוכל להגיע ליעד של 30 אלף דירות. היתרון הגדול של ההצעה הוא שהבנייה החדשה תשלב אוכלוסייה חלשה עם אוכלוסייה חזקה. האוכלוסייה החזקה תהיה הרוב ותרים את המשפחות החלשות למעלה".

מלבד התעוררות השיח בנושא, השנה האחרונה סיפקה גם ניצני עשייה בתחום. משרד השיכון מתכוון לבנות כ-150 יחידות דיור ציבורי בהקצאה של 150 מיליון שקל - הסכום שנותר מאותם 2 מיליארד שקל ממבצעי המכר בדיור הציבורי.

שרת הקליטה, סופה לנדוור, מתגאה בבית דיור מוגן לקשישים של כ-650 יחידות דיור המתאכלס כיום באשקלון, ומתגאה אף יותר בהחלטת הממשלה מתחילת השנה, שלפיה יוקמו פרויקטים שבהם ישוכנו כ-5,000 קשישים, עולים וותיקים.

בעמידר מצטרפים ליוזמה מכיוון אחר, ומנסים להביא דיירים קשישים לוותר מרצון על דירות משפחתיות שבהן הם מתגוררים ביחיד או בזוג, ולעבור ליחידות הדיור המוגן שבנייתן של 5,000 מהן אושרה כאמור באחרונה. "כ-10,000 דירות של שלושה וארבעה חדרים מאוכלסות כיום על ידי קשישים", טוען ברוש. "ברור שאנו מעדיפים שאותן יחידות ישמשו משפחות. לכן קשיש או זוג קשישים שיעזבו דירה במרכז לדיור מוגן, יקבלו מהמדינה מענק של 100-120 אלף שקל, והתחייבות ששכר הדירה שלהם לא יעלה. בנוסף, הבטחתי לכל עובד שלנו שיצליח להביא להסכמת קשיש לעבור לדיור מוגן פרמיה של 2,000-3,000 שקל".

במסגרת הניסיון להשפיע על קובעי המדיניות, עוסקים במשרד השיכון ובחברות המשכנות גם לא מעט במיתוג מחדש של המושג. מזכיר עמידר, ערן כהן, דוחף לשנות את המושג "דיור ציבורי", ל"דיור לאומי". לדבריו, "אנו קוראים לזה דיור לאומי, כי זה פרויקט לאומי. כשאתה אומר 'דיור ציבורי' אנשים ישר חושבים סלאח שבתי, רואים את השיכונים של פעם. מסביב יש עוד פתרונות שהם לאו דווקא פתרונות דיור למסכנים. חברה מתוקנת דואגת גם לזוגות צעירים, לסטודנטים, לבעלי משכורות נמוכות".

בדבריו מכוון כהן ליוזמה נוספת שמבקשים לקדם בעמידר, והיא השכרה ארוכת טווח, בעיקר לזוגות צעירים ולסטודנטים, עם הנחה ליזמים שיתחייבו לעשר שנות שכירות, תוך פיקוח החברות המשכנות. "זוג צעיר ללא הון התחלתי צריך בשנים הראשונות עוגן כלשהו, שממנו יוכל לפרוץ קדימה", הוא מסביר.

"יש כאן עניין תדמיתי שצריך להילחם בו", מסכימה ד"ר סילברמן, "צריך להילחם בפחד שיש לחלק מהציבור ממגורים במחיצת דיירי דיור ציבורי. מיהם אותם דיירים? אולי הם זוג קשישים, אולי זה אדם נכה, אולי אפילו מורה שלא משתכר מספיק. לא מדובר בדמויות מאיימות כפי שאנשים נוטים לחשוב".